管理现状
随着无人机应用的日益广泛，飞行活动日渐频繁，加之在低空空域管理领域法律规制的欠缺，各种违规飞行随之而来。2014年北京某航空科技公司3名员工操控 无人机“黑飞”航拍测绘，致多架次民航飞机避让、延误。涉案的3名当事人被检方以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉。这是全国无人机“黑飞”负刑责的 首例。在此之前，各地也多次出现过因无人机“黑飞”引发的案例，多数处以20万元以下罚款或相关责任人被处以行政拘留结案。出现这种同案不同罚的情况，正 是由于我国在民用无人机低空空域管理领域相关法律制度不健全，低空监控不完善。
目前，我国民用无人机产业发展尚处于初级阶段。民航局也曾颁行过一些管理文件，如2009年6月颁发的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》及《民用 无人机空中交通管理办法》，2012年1月颁发的《民用无人机适航管理工作会议纪要》和2013年5月颁布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规 定》。但这些多为临时性规定，并未形成完整系统的针对民用无人机的规章及管理体系。直至2014年7月《低空空域使用管理规定（试行）》（征求意见稿）的 公布，可看做是我国在低空空域管理改革迈出重要的一步。但总的来说，民用无人机在低空空域管理领域的法律规制方面仍然存在较多漏洞。
需进一步明确规制
低空空域管理法制建设是我国低空空域管理改革的重要内容，也是推进我国低空空域开发利用的重要保障。目前我国低空空域管理面临着一些矛盾与冲突，主要表现 在：空域情况比较复杂，监管难度较大；无人机进入低空空域后，与有人机在共同飞行的空域飞行冲突加剧；飞行安全压力增大，对安全保障、协调调度提出了更高 的要求。而出现这一系列矛盾和问题的原因主要是低空空域法规制度建设滞后，难以适应民用无人机迅猛发展形势的需要。
我国目前对于低空空域管理的法规多为原则性规定。诸如《飞行基本规则》、《民用航空法》、《民用航空适用空域办法》等，尚未有专门的空域管理法规；针对低 空空域分类管理、空域划设、飞行安全管控、飞行准入监管等具体领域未做出具体法律规定。由于具体法规的缺失，仅依靠原则性规定难以实际作用到低空空域监管 中，造成实践中无法可依、有法不依、执法困难的问题。因此，加强低空空域管理法规制度建设势在必行。
笔者认为，应进一步明确对民用无人机的规制。第一，在航空器及人员管理规定上要区分有人驾驶和无人驾驶。随着民用无人机，尤其是轻微型无人机的迅猛发展， 低空空域也势必会成为民用无人机最主要的航空作业区域。在未来的《低空空域适用管理规定》中应当进一步区别有人驾驶的通用航空器和无人驾驶的航空器，进而 对无人驾驶航空器及人员管理做出更为明确的规定。
第二，在有人机与无人机飞行融合空域明确飞行安全责任。即使是无人驾驶，无人机也是航空器，且无人机和有人机有很大的不同，需要一些特殊的管理措施。《规 定》（征求意见稿）中没有区分无人机和有人机，只是以航空器统称，容易产生误解与矛盾，严重的将会直接涉及空域的飞行安全。明确有人机与无人机飞行空域， 将对于保障共同飞行安全，明确安全责任有重要意义。第三，完善低空空域的限定范围。对于低空空域的范围，不仅应在水平层面加以限定，同时在垂直范围内也应 当进一步进行高度层的划设，从而有利于低空空域的充分利用，提高低空空域资源的开发效益，降低飞行安全隐患。我国民航局规章《一般运行和飞行规则》中，对 有人机的最低安全高度进行了限定。而在有人机最低安全高度以下，最适合划设为无人机的隔离空域。因此，通过充分合理地划设高度层，可解决无人机隔离空域的 问题。
完善低空空域管理法规制度建设是一项重要的系统工程，因为无人机是人类利用空间中蕴藏的财富，挖掘其在低空空域的经济价值，是我国低空空域改革、发展与创新的重要内容。
