美国审计署无人机审计的特点及启示

     无人机被广泛应用于军用和民用领域，与国家利益、民众切实利益高度相关。美国审计署高度重视无人机所牵涉的公共利益，密切跟踪无人机研发、应用和管制的新形势。自2008年以来，美国审计署持续跟踪将无人机整合到国内领空的进展情况，发布了10多份审计报告或证词。同时，美国审计署还对国防部、联邦航空管理局、国土安全部等部门履行职责情况进行审计，关注无人机操作员训练、无人机研发协作机制、无人机所涉及的公民权利等事项。通过长期多角度关注无人机进展情况，提出相关建议，为推动美国无人机高科技行业健康发展做出了贡献。

一、美国无人机现状简介

    自1990年以来，美国军用和民用无人机快速增长，这对联邦政府各部门构成新的机遇和挑战。随着无人机功能越来越强，军事领域的应用会更加广泛。向特定盟国出售无人机有助于增强美国无人机的产业基础并推动无人机的研发应用。例如，英国和意大利使用从美国购买的无人机搜寻阿富汗塔利班活动的信息。恐怖组织也正在获取无人机以收集情报并损害美国利益。除军用外，无人机还有许多民用和商业用途，如执法、环境监测、能源行业监控等。

    美国联邦政府认为无人机的研发和应用关系到国家安全利益。由于缺乏成熟的规则，联邦航空管理局只能逐个发放飞行许可。为将无人机安全地整合到国内航空，2012年美国国会通过《美国联邦航空局现代化及改革法案》，授权联邦航空管理局建立管制规则。为此，联邦航空管理局制定了综合计划和路线图，以明确将无人机整合到国内领空的责任和计划。2015年2月，联邦航空管理局发布了小型无人机飞行的立法草案。为降低风险，草案规定小型无人机只允许在白天、限定区域、视线之内飞行。

另外，由于无人机应用越来越广泛，并逐渐开发出更复杂的系统，许多国家开始关注无人机。2005年至2014年，许多国家购置无人机的数量翻了一番，一些国家开始允许经营性机构在特定环境下使用无人机。美国无人机产业利益相关者表示，国外无人机飞行测试引起美国无人机企业的关注，他们希望在不需要遵守联邦航空管理局行政规定的情况下测试其无人机。

二、持续跟踪将无人机整合到国内领空的进展情况

    众议院运输和基础设施委员会等部门要求审计署评估将无人机安全地整合到国内领空的工作情况。为此，审计署持续跟踪将无人机整合到国内领空的进展。2008年审计报告主要关注以下方面：一是无人机目前和潜在的用途；二是在国内领空安全和远距离使用无人机存在的挑战；三是联邦政府应对这些挑战的措施。2012年审计报告主要关注以下方面：一是2008年审计署识别的挑战的现状；二是联邦航空管理局满足国会要求的进展情况；三是新出现的事项。2013年证词讨论了以下事项：一是联邦机构和其他无人机利益相关方的角色、责任和合作；二是联邦航空管理局执行《美国联邦航空局现代化及改革法案》的进展情况；三是联邦航空管理局和其他机构在应对将无人机整合到国内领空所面临的挑战方面的研发工作。2015年证词讨论了以下事项：一是联邦航空管理局执行《美国联邦航空局现代化及改革法案》取得的进展；二是联邦机构和私人部门利益相关者的无人机研发工作；三是国外将无人机整合到国内领空的进展情况。

三、重点关注联邦航空管理局无人机管制规则建设情况

   管制规则是政府对经济行为进行管理或约束的有效手段，是市场监管法治化的主要方式，是公共政策的一种形式。无人机是影响现有空中交通规则系统的新事项，管制规则制定机构需要结合无人机特点和用途制定新的管制规则。联邦航空管理局负责管理空中交通管制规则系统的运作，为航空器和机场设定安全标准，向在国内领空运行的所有无人机发放许可。为确保将无人机安全地整合到国内领空，联邦航空管理局还选定了6个无人机测试中心。近年来，美国审计署围绕《美国联邦航空局现代化及改革法案》，定期跟踪联邦航空管理局无人机管制规则建设情况。

    2015年的审计报告描述了无人机管制规则的三种形式：一是向公共实体发放豁免或授权证书；二是向营利组织在内的民事主体发放试验性质的特殊适航证书；三是依据《美国联邦航空局现代化及改革法案》第333条的豁免。同时，审计署还分析了联邦航空管理局和测试中心的合作情况。另外，审计署还研究了澳大利亚、加拿大、法国、英国的无人机管制规则现状，发现这些国家在无人机商业化运行方面具有类似的管制规则。在此基础上，审计报告分析了美国联邦航空管理局的立法草案，指出今后联邦航空管理局仍需要采取的重点措施。

四、注重评价相关部门的职责履行情况

无人机用途广泛，除需要关注无人机管制规则建设情况，还需要分析无人机管理使用部门的职责履行情况。为此，美国审计署多次检查国防部、国土安全部、联邦航空管理局等部门的职责履行情况。一是审计署2010年、2014年、2015年三次发布陆军和空军训练无人机操作员的审计报告，关注国防部在无人机及相关人员、设施等方面的活动，分析无人机操作员训练方面存在的问题，并提出相关建议。二是2014年审计署还评价了国土安全部隐私办公室、公民权利与自由办公室对海关与边境保护局无人机项目的审查报告。三是2013年审计署评价了美国联邦航空管理局无人机研发协作机制的建设情况，讨论了联邦机构和其他利益相关方的责任和协作情况，分析了联邦航空管理局与其他实体研发工作的进展和存在的问题。

五、对我国审计机关的启示

   无人机是全球新一轮科技革命和产业革命的热点，其研发和应用密切关系国家利益、公民权益。世界各国普遍重视无人机在军事民事领域的研发和应用。美国审计署持续关注无人机的做法，值得我国审计机关借鉴。

  一是密切关注无人机发展的新形势，推动无人机政策法律体系建设。无人机与现有空中交通工具存在显著差别。随着无人机技术的逐渐成熟，无人机在军用、民用领域的应用会渐趋广泛，成为现有空中交通系统不可或缺的参与者，从而引发空中交通管制规则体系发生重大变化。当前，我国无人机产业发展迅猛，航空、物流、执法、监测等方面的无人机应用需求持续快速增长，但是我国无人机政策法律法规空白多，尚未纳入空管范围，给相关领域的管理带来诸多不便。为此，审计机关应密切关注无人机发展情况，积极推动相关政策法律体系建设，为我国无人机产业健康发展营造良好的政策法律环境。

二是加强审计监督，推动制定国家层面的无人机发展战略规划。《中国制造2025》提出，要推动优势和战略产业快速发展，推进干支线飞机、直升机、无人机和通用飞机产业化。但是，目前我国无人机产业尚处于起步阶段，研发力量分散，未形成良好合力，很大程度上制约无人机技术进步和产业发展。为此，审计机关应加强对政府、科研院所、国有企业无人机研发应用资源的监督，检查评价政府资助的无人机科研项目和产学研用协作机制，推动制定国家层面的无人机发展战略规划，推动加快形成无人机从设计、制造、试验、试飞到产业化应用的完整产业链。

  三是通过了解国外无人机发展状况，找准我国无人机审计的重点和关键内容。各国政府都在紧盯国外无人机的最新进展，以更好地借鉴有益经验，并对比国内存在的差距，提出赶超的措施。为深入挖掘美国当前无人机发展存在的问题，美国审计署与英国、加拿大、澳大利亚、法国等国家民航当局的代表讨论了各国无人机管制规则情况，与国际民航组织和其他利益相关者讨论了其他国家无人机发展状况。鉴于无人机属于高科技前沿，我国审计机关应更具有国际视野，定期观察国外无人机发展现状，了解国外在无人机研发应用方面采取的关键举措，以便全面客观认识我国当前无人机发展存在的问题，提出推动我国无人机产业健康发展的意见和建议。

四是审计机关应加强与军队审计部门的协作和信息共享。《中国的军事战略》提出，世界新军事革命深入发展，武器装备远程精确化、智能化、隐身化、无人化趋势明显；要深入推进军民融合式发展，不断完善融合机制、丰富融合形式、拓展融合范围、提升融合层次，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局；加大政策扶持力度，全面推进基础领域、重点技术领域和主要行业标准军民通用。无人机是军民融合的重要切合点，只有军民融合发展和军民两用，才能尽快占据无人机产业发展的制高点，实现无人机产业规模化发展，更好地维护国家利益。审计机关应加强与军队审计部门的协作和信息共享，努力消除无人机审计的盲区和空白点，推动构建军民融合的无人机研发应用协作机制，促进军民资源互通互补互用。