摘要：随着无人机植保市场的逐步形成，无人机植保市场的法规化建设问题日益凸显。在对现有的民航法规的充分认识和理解上，就植保无人机适航管理、植保无人机驾驶员管理、无人机植保作业经营许可、无人机植保作业飞行管理、民用无人机的隔离空域等问题提出了相关的管理建议。
近年来，无人机植保市场得以快速发展，各级政府农业管理部门大力支持植保无人机的推广应用，广大农业种植户广泛认同了无人机植保作业的服务模式，各地组建了多种形式的飞防队伍，开展了一定规模的无人机植保作业，促进了农作物病虫害专业化统防统治工作的发展。
随着无人机植保市场的逐步形成，市场的法规化建设问题日益凸显出来。2017年，我国针对无人机威胁民航航班飞行安全事件，开展了无人驾驶航空器专项整治活动，加速了无人机监管法规化建设的进程。无人机植保市场依据哪些法律法规进行管理、怎样保障无人机植保市场从业人员的合法权益、为促进市场发展应该怎样简化市场管理方法，这些问题已经制约了无人机植保市场的合法有序发展。
本文根据多年从事无人机植保作业的实践经验，学习和梳理了民用航空相关的法律法规，在对现有的民航法规的认识和理解的基础上，提出无人机植保市场法规化管理的一些认识和建议。
一、对无人机植保市场法规化管理的认识
民用无人机是民用无人驾驶航空器的简称。既然是民用航空器，就属于《中华人民共和国民用航空法》的管理范畴。而植保无人机作为民用航空器的一种，使用其实施的航空活动必须遵循《中华人民共和国民用航空法》进行管理。
很显然，《中华人民共和国民用航空法》主要是针对有人驾驶航空器而制定的管理规定，在一些方面不太适合对无人机植保市场的管理，但《中华人民共和国民用航空法》及其相关的民航法规作为民用无人机的上位法规是较为完备的，不存在民用无人机上位法缺失的问题。因此，当前无人机植保市场法规化管理应该在执行现有民航法律法规的前提下，根据立法原则，针对无人机植保市场的特殊性，修改补充相关法规条款，或者遵循上位法规为无人机植保制定具体的专项管理规定。
为此，植保无人机及植保航空作业的法规管理主要涉及植保无人机适航、驾驶员资质、航空作业经营许可、飞行计划审批、无人机隔离空域划设等方面的管理内容。
二、植保无人机适航管理
目前，植保无人机尚未开展适航取证工作。市场上的植保无人机从法规意义讲，只能算作实验性机型，无法按合格的民用航空器进行合法交易。由于没有取得适航证，植保无人机不是合法合格的农业机械，被排除在国家农业机械补贴优惠政策之外。《中华人民共和国民用航空法》规定，民用航空器无适航证书而飞行，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的，处以10万元以上100万元以下的罚款。从法规意义上讲，这些规定应该适用民用无人驾驶航空器。植保无人机没有获得适航证，会给无人机植保作业从业者带来巨大的经营风险。
现有民航法规对植保无人机适航是有管理途径的，根据民航规章《民用航空产品和零部件合格审定规定》划分的适航证类别，植保无人机可以按照限用类特殊适航证的管理方法进行适航取证。
现有的植保无人机都在边远的农田上空100m以下超低空空域进行植保作业，起降也在田间地头，远离地面人员和建筑物。将植保无人机限定在这样的使用空域中作业，可极大简化适航取证的难度。植保无人机自有飞行控制器，可设置电子围栏在技术上保证植保无人机在限定的空域内作业。
目前植保无人机机型主要是小型的无人直升机和多旋翼无人机。无人直升机可根据《正常类旋翼航空器适航规定》，通过“豁免”和“专用条件”等方式确定适航标准。多旋翼无人机是一种新型机种，可参照无人直升机的适航标准，制定多旋翼无人机的限用类特殊适航标准。
另外，除植保无人机适航要求外，应该建立符合农业植保机械的技术标准，这些技术标准的编写制定，必须由航空管理部门和农业管理部门有效合作才能完成。近期，工信部联合国家标准委、科技部、公安部、农业部、体育总局、能源局、民航局等部门发布了《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南(2017-2018年版)》，推动了无人机行业的健康、有序、持续发展。
三、植保无人机驾驶员管理
无人驾驶航空器相对有人驾驶航空器而言，最大的不同就在于驾驶员不在航空器里进行驾驶操作。因此，无人机驾驶员和有人机驾驶员的驾驶技能有非常大的差别。
民航局飞标司规定了《民用无人机驾驶员管理规定》，植保类无人机驾驶员由行业协会进行管理。中国航空器拥有者及驾驶员协会被授权对无人机驾驶员进行审定管理工作。
植保作业是农业一项重要的生产活动，无人机植保作业对驾驶员的要求不仅仅是能够驾驶无人机飞行，更重要的是要求驾驶员掌握无人机植保职业技能。植保无人机驾驶员更应该成为国家规定的农业行业的一种职业，驾驶员获取国家职业资格证书作为职业准入资格，从事无人机植保作业工作。
为便于植保无人机驾驶员的管理，根据《民用无人机驾驶员管理规定》的相关要求，相关的农业行业协会可向民航局申请植保无人机驾驶员管理资质，经民航局批准授权，农业行业协会能够结合农业行业职业标准的确定，统筹对植保无人机驾驶员进行管理，植保无人机驾驶员在获得职业资格证书的同时，一并获得植保无人机驾驶员合格证书。
四、无人机植保作业经营许可
民用航空分为公共航空运输和通用航空两类管理，植保无人机应该属于通用航空管理范畴。根据《通用航空经营许可管理规定》，从事通用航空经营活动，应当取得通用航空经营许可。未取得通用航空经营许可证擅自从事通用航空经营活动，没收违法所得，并处以2万元以下的罚款;规模较大，社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款。从事植保无人机作业经营活动，也应该取得通用航空经营许可。不依法行事，会承担很大的经营风险。
已经取得农林作业经营许可的通用航空公司，可以使用植保无人机进行经营作业，相当于使用一种新型机种进行作业，不需要另行申请无人机植保经营许可。而对于只使用植保无人机进行经营活动的从业者，应该按要求取得通用航空经营许可。无人机植保经营者，可按规定申请通用航空丁类经营许可，成立无人机通用航空公司，接受通用航空管理，依法保障自身的权益。
对于只使用无人机植保作业的通航公司，民航管理部门应该根据无人机植保的特殊性，制定相应具体的管理规定，简化管理程序。尤其是无人机植保作业主要在农村，大多是农业合作社作为经营主体，无人机植保经营许可应考虑接纳多种经营主体。
五、无人机植保作业飞行管理
《中华人民共和国民用航空法》规定，民用航空器在管制空域内进行飞行活动，应当取得空中交通管制单位的许可。民用航空器未经空中交通管制单位许可进行飞行活动的，对该民用航空器所有人或者承租人处以1万元以上10万元以下的罚款。我国尚未划设非管制空域，因此在所有空域内飞行，都必须向相关航管部门申请报批。
我国现在的空域管理为民用航空划定了ABCD四类空域。民航局规定的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》，只适用于“航路航线、进近(终端)和机场管制地带等民用航空使用空域范围内或者对以上空域内运行存在影响的民用无人驾驶航空器系统活动的空中交通管理工作”。
植保无人机作业基本上不在民用航空使用空域，其空中交通管理工作应该根据《通用航空飞行管制条例》进行管理。通用航空农林作业一般向空军航行管制部门申请临时飞行空域，飞行前申请飞行计划。而植保无人机作业使用空域绝大部分是农村田地上空超低空空域，使用空域范围广、时间长，申请使用的无人机通航公司数量多，作业飞行架次数量巨大，按现有的通用航空飞行管理方法，根本无法满足农业无人机植保市场的需求。
简化无人机植保作业飞行管理，可在各县级农业部门设立无人机航空服务站(最好由民航部门派出机构或者授权)，航空服务站根据《通用航空飞行管制条例》向空军航管部门申请农业植保作业临时飞行空域，使用期限一般不超过12个月。各无人机植保通航公司直接向无人机航空服务站申请作业飞行计划，由服务站将飞行计划汇总，统一向空军航管部门申报使用其临时飞行空域的飞行计划。
六、民用无人机的隔离空域
无人机飞行的弱点是反应“迟钝”，存在着感知/规避的技术难题，不适合与有人机在融合空域中共同飞行。因此，为无人机划定隔离空域将有效解决使用空域的安全问题。
我国只为民用航空划定了A类高空管制空域，B类中低空管制空域，C类进近管制空域和D类塔台管制空域。除此之外的空域由空军负责进行航空管制。通用航空作业飞行需要使用这些空域，需要报批临时飞行空域。临时飞行空域实际上是隔离空域，一般只供申请人单独使用。
民航规章《一般运行和飞行规则》规定了最低安全高度，“在人口稠密区以外地区的上空，航空器不得低于离地高度150m”。这是针对有人驾驶飞行而规定的。也就是说，有人飞机在这个高度以下是禁止飞行的。对民用无人机而言，恰好可将高度150m以下的空域作为无人机的隔离空域使用。
对于民用无人机来讲，在150m高度以下的超低空空域，可开辟十分广泛的农林航空作业和工业航空作业市场。除农林植保作业外，农业作业还有农业遥感、航空播种施肥、土地资源保护等;工业作业有电力巡线、高速路监察、航运监察、铁路监察、大比例尺测绘、航空探矿等;航空运输中的低空物流，尤其是山地、沟壑、河流、湖泊地貌间的低空物流，是解决边远地区物流网络覆盖，提高物我国流效率的有效举措。
民用航空空域划分图/图 来源网络
由此，建议国家空管委在不影响军用航空飞行活动的前提下，尽可能将农村田地上空150m以下划设为民用无人机隔离空域，专门用于民用无人机农业或工业作业飞行使用。划设民用无人机隔离空域并制定相应的使用管理规定，可以从根本上解决植保无人机空域使用问题。
