新年伊始，民航局航空器适航审定司的1号文件《关于强化适航审定系统能力建设的指导意见》（民航适发[2019]1号）明确将“开展基于风险的项目管理”列于适航审定系统能力建设的六大任务之首（见通航圈前文《政策|全面补齐适航审定短板！民航局适航司印发《关于强化适航审定系统能力建设的指导意见》》）。而就在昨日（1月25日）下午，民航局官网上公布了民航局航空器适航审定司印发的关于印发《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》的通知（民航适发[2019]3号）。注意，该通知印发于1月23日，距离习近平总书记在1月21日的省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调围绕无人机等领域加快推进相关立法工作不到3天（见通航圈前文《去年无人机云系统飞行小时近100万！习近平：围绕无人机等领域加快推进相关立法工作》），真正做到了快速响应！
根据通知介绍，国家空管委牵头正在牵头编写无人机飞行管理条例，为无人机合法设计、生产和使用提供了法规依据；民航局也在编写相关无人机运行管理规章予以支持。由于相关条例和规章出台尚需时日，为指导开展无人机适航管理，民航局航空器适航审定司组织人员及时编写了《基于运行风险的无人机适航审定的指导意见》。此《指导意见》的核心指导思想站位很高，突出了“中国特色”——据通航圈统计，通知正文中，“中国特色”一共出现了3次，分别是“具有中国特色的审定方法"、"具有中国特色的审定路径"、"具有中国特色的审定模式"；此外，通知还明确，要”寻求在无人机审定实现变道超车“,”创造工业界和局方良好互动“，”鼓励厂商主动承担适航责任“。 而在《指导意见》正文”展望“部分，专门指出，”无人机产业终将与有人机产业并驾齐驱，甚至将在某些领域实现替代“，看来，无人机的时代真的来临了！
民航各地区管理局，民航大学、民航干院、航科院、审定中心，各无人机设计制造单位：
近年来,民用无人机由于具备运行成本低和使用方便的优点，在国民经济中得到了广泛使用。国内无人机产业发展迅速，受到全球瞩目，成为中国制造的靓丽名片。
由国家空管委牵头，编写无人机飞行管理条例，为无人机合法设计、生产和使用提供了法规依据。民航局也在编写相关无人机运行管理规章予以支持。由于相关条例和规章出台尚需时日，为指导开展无人机适航管理，民航局航空器适航审定司组织人员编写了《基于运行风险的无人机适航审定的指导意见》，其核心指导思想如下:
一、坚持审定与运行紧密合作，通过试点运行确定风险，对接审定要求，探索具有中国特色的审定方法；
二、坚持走正向审定道路，即从工业标准中提炼审定标准和局方规章，寻求在无人机审定实现变道超车，探索具有中国特色的审定路径；
三、坚持贯彻放管服精神，利用国内无人机厂商经验丰富的优势，鼓励厂商主动承担适航责任，充分利用信息系统实施监管，创造工业界和局方良好互动，探索具有中国特色的审定模式。 现将该意见发给各单位，并请各地区管理局审定处/新疆适航处将本文转发至本辖区的无人机设计制造单位。
附：基于运行的无人机适航审定指导意见
航空器适航审定司
2019年1月23日
此外，《指导意见》中还公布了一些数据信息，让我们来看一下：
截止到2018年底，无人机实名登记信息系统（以下简称“实名登记系统”）显示，已登记注册约28.5万架无人机（其中，用于个人娱乐的无人机约19.2万架，用于农业植保、电力巡线、遥感物探、货物递送等用途的无人机约9.3万架），各类无人机型号3720个。其中最大起飞重量25公斤至150公斤的无人机为24471架，150公斤以上的为571架，650公斤以上的为49架。而截止同期，我国有人驾驶航空器（以下简称“有人机”）共计7113架。注意，《指导意见》在无人机数据后面专门补充了有人机的数据进行对比，充分突显了无人机的巨大发展潜力。
国内无人机制造厂家和代理商注册数1228家，地区分布前三位为：中南、华东和华北地区。省市分布前两位为广东省（197家）和北京市（128家），无人机制造厂商分布不同于有人机传统的设计制造区域，具有更多的IT厂家属性。
我国已在天域航通公司、易瓦特公司、朗星公司、航天时代飞鸿公司、亿航公司设立适航审定试点，重点探索货运无人机、巡线无人机、载人无人机的适航标准和审定办法。
民航局将开展基于运行风险的民用无人机适航审定，从而形成一种方法、一个体系、一套标准、一份证件“四个一”的民用无人机适航管理模式：
“一种方法”是指采取风险等级划分方法，开展无人机适航审定分级管理。
“一个体系”即局方审查方式从条款审查向制造厂家体系审查转变，引导厂家建立、完善无人机设计生产企业适航体系，促使无人机制造厂家主动承担适航主体责任。
“一套标准”是指遵循正向思维制定适航标准，依照“工业标准→行业标准→适航标准”的路径，建立我国自主的无人机适航标准体系。
“一份证件”就是说一旦厂家满足体系要求、无人机符合适航标准后，就可颁发无人机适航证件。
据介绍， 基于运行风险的无人机适航审定主要遵循的三个核心原则，即坚持审定与运行紧密合作，坚持走正向审定道路，坚持放管结合、以放为主。民航局飞标司、适航司和空管办联合起草无人机试点运行规范文件，在试点运行项目上，无人机制造厂家不需要再单独找民航多个部门，而是通过试点项目完成联合审查。民航局将从国内有代表性的无人机厂家中选取专家，研究从工业标准中提炼审定标准，进而形成局方审定要求和规章；将根据无人机风险不同，采取分级分类管理，引入“备案＋事后监管”和“委任管理＋承诺满足标准和诚信管理”的全新管理模式，鼓励厂商主动承担适航责任；将充分利用互联网技术，通过信息系统为平台开展监管。此外，民航局还将编写民航局无人机规章（CCAR-92），与中国民航科学技术研究院合作，筹划建设无人机适航审定中心；完善实名登记系统，建立无人机适航管理系统，打通实名登记、云系统和无人机交通管理信息服务系统（UTMISS）之间的数据接口......
此外，《指导意见》中还有很多干货内容和有意思的数据，下面，让我们赶紧来学习下《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》全文和民航局官网公布的解读（”官方解读“）。
附件：
基于运行风险的无人机适航审定指导意见.pdf
民航局官方解读
主题分类：政策解读
办文单位：航空器适航审定司发文日期：2019-01-25
名称：解读 | 《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》
近年来，我国民用无人机产业发展迅速，成为先进生产力的重要载体。如何把好民用无人机的安全初始关口？1月23日，民航局印发《基于运行风险的无人机适航审定的指导意见》，提出在2019年底初步建成基于运行风险的无人机适航管理体系。采取基于运行风险的无人机适航管理模式的原因何在？重点工作有哪些？无人机适航审定周期是否会很长，是否会给企业增加负担？带着这些问题，本报记者专访了民航局适航司相关负责人。
问：民航局此次出台《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》基于怎样的考虑？
答：近年来，民用无人机产业快速发展，在国内农业、电力、测绘、安防等领域得到广泛应用，成为先进生产力的重要载体。我国无人机制造行业发展迅猛，为世界所关注。目前，我国有超过1200家无人机制造企业，超过2500个型号无人机进行实名登记，国内无人机登记达到29.5万架，2018年无人机云系统飞行小时达到98万小时。同时，无人机干扰民航运输的事件也时有发生，无人机安全管理问题凸显。
根据国家空管委牵头编写的《无人机飞行管理条例》（草稿）的要求，最大起飞重量25公斤以上的无人机应进行适航管理。航空器上天一定要保证安全性，这是适航审定的重要意义。开展民用无人机适航审定，目的就是从设计制造源头，确保民用无人机满足公众可接受的最低安全水平。
传统的有人机适航管理有设计型号批准、设计批准和单机适航批准等要求，需要局方人员进行监管和审批，对局方人力资源有较大的需求。由于国内无人机生产厂家众多，局方人力资源无法按照有人机的模式对无人机生产厂家进行监管，因此无人机适航审定必然与有人机适航审定有较大区别。
在国家简政放权、鼓励产业发展的大环境下，为促进国内民用无人机产业健康成长，民航局航空器适航审定司根据我国无人机发展现状和国际上基于风险的审定发展趋势，提出基于运行风险的无人机适航审定，并印发《基于运行风险的无人机适航审定指导意见》，从无人机实名登记现状、适航管理思路、指导原则、实施路线图等多个方面，对基于运行风险的无人机适航审定进行了阐述，指导开展无人机适航审定工作。
问：开展基于运行风险的无人机适航审定，对无人机健康产业健康有序发展有什么重要意义？
答：随着技术进步、商业模式创新，无人机终将融入、并深刻影响民航运输体系，无人机产业终将与有人机产业并驾齐驱，甚至将在某些领域实现替代。
开展基于运行风险的无人机适航审定，是对适航管理的一次重大创新，将为无人机安全融入民航运输体系提供有力保障，进而为经济社会发展服务，为加快实现民航强国贡献力量。同时，在无人机适航审定方面，我国立法定标能力、产品审定能力和技术验证能力将得到进一步提升，有助于提升我国民航在国际合作中的发言权和话语权。
问：民航局将如何开展基于运行风险的无人机适航审定？
答：为进一步规范无人机管理,民航局已经建立了无人机实名登记制度，基本摸清了行业状况，为开展无人机适航管理乃至运行管理提供了有力支撑；启动了无人机适航审定试点，重点探索了货运无人机、巡线无人机、载人无人机的适航标准和审定办法，积累了实施经验；开展国际交流，在参与国际规则制定的同时，同各国各地区局方就无人机适航审定政策、适航标准进行了深入探讨。
通过对这些实践经验和成果的总结，民航局针对无人机运行场景丰富、运行风险多样的特点，将开展基于运行风险的民用无人机适航审定，从而形成一种方法、一个体系、一套标准、一份证件“四个一”的民用无人机适航管理模式。“一种方法”是指采取风险等级划分方法，开展无人机适航审定分级管理。“一个体系”即局方审查方式从条款审查向制造厂家体系审查转变，引导厂家建立、完善无人机设计生产企业适航体系，促使无人机制造厂家主动承担适航主体责任。“一套标准”是指遵循正向思维制定适航标准，依照“工业标准→行业标准→适航标准”的路径，建立我国自主的无人机适航标准体系。“一份证件”就是说一旦厂家满足体系要求、无人机符合适航标准后，就可颁发无人机适航证件。
问：民用无人机适航审定的时间周期是否很长？会不会给制造企业增加成本？
答：你说的这些问题确实是无人机制造企业最关心的问题。民用无人机适航审定的周期不会很长，也并不会给企业增加负担。因为基于运行风险的无人机适航审定主要遵循的三个核心原则，即坚持审定与运行紧密合作，坚持走正向审定道路，坚持放管结合、以放为主。
从无人机运行来看，适航审定、飞标、空管等部门无法单独开展工作，各部门必须在一个团队的框架下工作。因此，民航局飞标司、适航司和空管办联合起草无人机试点运行规范文件，通过试点运行确定无人机运行风险,并生成运行要求对接无人机适航审定要求,从而将无人机审定要求具体化和系统化。这意味着，在试点运行项目上，无人机制造厂家不需要再单独找民航多个部门，而是通过试点项目完成联合审查。
坚持走正向审定道路，即从企业或者行业标准中提炼适航审定标准，进而形成规章，从而保证审定标准和规章能够与工业同步发展。航空器适航审定规章的基础来自于工业标准，没有工业标准做基础，审定规章就成为无本之木。也正是由于这个原因，在对具体项目审定时，就会经常出现工业方难以满足规章要求，从而造成审定周期长和成本高的情况。值得一提的是，我国无人机行业发展迅速，行业已经形成了一定的标准。因此，民航局从国内有代表性的无人机厂家中选取专家，研究从工业标准中提炼审定标准，进而形成局方审定要求和规章，这也就是我刚才说的在无人机领域实现正向审定，避免造成审定规章和标准与工业实际情况脱节，为制造企业节省时间成本。
同时，无人机审定检查将会一直坚持放管结合、以放为主的原则。我们将根据无人机风险不同，采取分级分类管理，引入“备案＋事后监管”和“委任管理＋承诺满足标准和诚信管理”的全新管理模式，鼓励厂商主动承担适航责任。在无人机审定中引入委任管理创新，通过厂家委任单位或委任代表开展大量审定工作，局方将更多关注厂家体系评估和风险监控。在对无人机厂家监管方面，
问：为建立基于运行风险的无人机适航审定管理体系，民航局重点将从哪些方面努力？
答：民航局计划在2019年年底，初步建成基于运行风险的无人机适航管理体系，并在运行中不断改进体系和修订政策。
为实现这一目标，在民航局无人机领导小组和工作组架构下，适航司将继续与飞标、空管等部门开展合作，通过试点运行，摸索经验；编写民航局无人机规章（CCAR-92），为无人机管理条例实施提供支持；与中国民航科学技术研究院合作，建立专业的无人机审定队伍，筹划建设无人机适航审定中心；继续完善实名登记系统，在民航局无人机管理系统（UOM）的框架下，建立无人机适航管理系统；加强无人机信息共享和流通，打通实名登记、云系统和无人机交通管理信息服务系统（UTMISS）之间的数据接口，并与工信部和公安部等部门加强信息交流和合作。
