加快建设数字中国 共享测绘发展成果
——国家测绘局扎实推进数字城市建设纪实
城市是经济社会发展最活跃、发展最快速、信息最丰富、资本最集中的区域，也是对地理信息需求最旺盛、更新要求最快、分辨率要求最高的区域。地理空间框架是空间信息基础设施的重要组成部分，是经济社会信息化发展的基础平台。为使测绘更好地服务于城市建设与发展，为城市信息化建设打好基础，推进城市地理信息资源的共建共享，国家测绘局于2006年启动了数字城市地理空间框架建设试点工作。在试点工作取得阶段性成果，积累了宝贵经验的基础上，又于2009年开始了数字城市地理空间框架建设推广工作。目前，已在全国29个省、自治区、直辖市的112个城市（区）开展了数字城市建设，近30个城市已基本完成建设任务，近20个城市已经通过了省级测绘行政主管部门组织的预验收，山西省太原市、湖北省潜江市、浙江省嘉兴市、黑龙江省齐齐哈尔市四个城市的数字城市已经通过了国家测绘局组织的验收。国家测绘局力争到2015年基本完成全国地级以上城市地理空间框架建设，使城市信息化水平得到明显提升。
构建数字中国地理空间框架，抢占中国信息化建设制高点
数字中国是中国信息化的制高点，构建数字中国，是推动国民经济和社会信息化进程，促进经济又好又快发展的战略选择。
“数字中国”从酝酿提出到热潮涌动，已走过10余年的历程。早在1998年下半年，国家测绘局就开始组织有关专家学者对数字中国建设进行研究，并提出了构建数字中国地理空间框架的基本思路。 随后， 测绘部门瞄准数字中国，扎实建设数字中国地理空间基础框架，积极推进数字省区、数字城市等建设，在国民经济和社会信息化发展中发挥出了重要作用。
党中央国务院非常关注“数字中国”建设，党和国家领导人多次对“数字中国”建设作出重要指示。2003年胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上，指示测绘部门要“推进‘数字中国’地理空间框架建设，加快信息化测绘体系建设，提高测绘保障服务能力”。此后，温家宝总理、曾培炎副总理也都相继就这一工作做出批示。李克强副总理更是明确要求测绘部门“着力构建数字中国，加强信息化测绘体系建设，为保持经济平稳较快发展作出新的贡献。” 在《国务院关于加强测绘工作的意见》、国务院办公厅转发的《全国基础测绘中长期规划纲要》中，也都提出了构建数字中国地理空间框架的要求。
为了给数字中国建设营造一个良好的发展环境，2006年国家测绘局与当时的国务院信息化办公室联合出台了《关于加强数字中国地理空间框架建设与应用服务的指导意见》，颁布实施了《地理空间框架基本规定》、《基础地理信息数据库基本规定》、《地理信息公共平台基本规定》，为构建数字中国提供了政策、标准方面的支撑。
为加快构建数字中国地理空间框架，近年来国家测绘局在以往工作成果的基础上，加大了人力、财力和物力投入力度。建设和更新了国家测绘基准体系，建成了由约4.8万个控制点组成的国家平面控制网，由约22万公里水准路线组成的国家高程控制网，由2500余个控制点组成的国家高精度卫星定位控制网，由259个重力点组成的国家重力基本网。2008年3月国务院批准采用2000国家大地坐标系。获取了覆盖全部陆地国土的卫星影像和超过80%陆地国土的航空影像。测制和更新了国家基本比例尺地形图，其中1∶100万、1∶50万、1∶25万、1∶10万地形图已覆盖全部陆地国土，1∶5万和1∶1万地形图分别覆盖陆地国土约84%和47%，1∶5000、1∶2000或更大比例尺地形图基本覆盖了全国城镇地区。建成了一批基础地理信息数据库,其中全国1∶400万、1∶100万、1∶25万、1∶5万基础地理信息数据库和国家大地测量数据库已经建成，并开展了数据库更新工作。对珠穆朗玛峰高程进行了精确复测；会同有关部门，发挥优势、整合资源、集中财力，完成了全部省、县级行政区域界线勘查测绘，为政府管理决策、加强宏观调控、重大工程论证规划等提供了丰富的基础地理信息数据。
作为数字中国的基础和重要组成部分，数字省区建设取得重要进展。全国大部分省（区、市）明确了数字省区建设的总体目标和任务。数字省区建设由政府主导，相当一部分省（区、市）政府领导同志担任领导小组组长，各地测绘部门在实施中发挥着重要作用。各地政府不断加大投入力度，全国30个省（区、市）已开展了1∶1万基础地理信息数据库建设，一批1∶1万和大比例尺基础地理信息数据库已经建成,并进行适时更新，为省（区、市）发展规划制订、重大工程实施、生态环境保护、防灾减灾等提供了有力支撑。
数字城市建设进展很快。各试点、推广城市投入 亿元，加强城市地理信息资源建设。建成了一批城市的基础地理信息数据库，初步扭转了城市管理与信息化建设中地理信息资源匮乏的局面；建成了一批城市地理信息公共服务平台，实现了地理信息与城市其他经济社会、自然资源和人文信息的互联互通与整合集成应用，促进了信息共享和开发利用；建成了一批城市交通管理、市政服务、地下管网、公安消防、人口管理、旧城改造、土地管理、应急联动等方面的基于地理空间位置的管理信息系统，促进了城市科学决策管理，方便了人民群众生活。
数字城市建设试点 逐渐铺开渐入佳境
数字城市是数字中国的重要组成部分，数字城市提供了全新的城市规划、建设、管理手段。加快数字城市建设，有利于促进城市提高行政效率、改善政府效能、扩大民主参与，也有利于强化城市基础测绘工作和城市测绘行政管理，促进国家、省（区、市）、市（区）的协同测绘服务。地理空间框架是数字城市的“基石”，它为数字城市建设提供统一的空间定位与基础地理信息公共平台，进而实现城市信息资源按照地理空间位置的整合、共享和充分利用。
2005年，国家测绘局党组提出了数字城市地理空间框架建设工作。2006年，在财政部的大力支持下，国家测绘局启动了“数字区域地理空间框架建设示范”基础测绘项目。其中2006年第一批试点包括四川德阳等7个城市，2007年第二批试点包括郑州、佳木斯等23个城市。5年来，已分批在全国29个省、自治区、直辖市遴选了试点城市68个、推广城市44个，开展了数字城市地理空间框架建设。其中，黑龙江省齐齐哈尔市，四川省德阳市，陕西省西安市，山东省临沂市、聊城市、烟台市、威海市，甘肃省白银市，河南省平顶山市，湖南省郴州市，广东省惠州市、佛山市，福建省莆田市，青海省西宁市，内蒙古自治区包头市等近30个城市已基本完成了数字城市建设。山西省太原市、湖北省潜江市、浙江省嘉兴市、黑龙江省齐齐哈尔市四个城市的数字城市已经通过了国家测绘局组织的验收，四个省政府、市政府组织召开了现场推广会，明确要求在全省、全市范围内全面推广。
在国家测绘局统一组织领导下，数字城市地理空间框架试点所在省级测绘行政主管部门与城市人民政府密切配合，各项工作稳步推进，亮点频出，政府部门的决策、管理和服务更加科学、准确、及时，极大地促进了政府部门社会管理和公共服务水平的提高，为地方经济社会发展发挥了突出的作用。
试点工作得到省级测绘行政主管部门和许多城市人民政府的积极响应由点到面，逐渐铺开，成效显著，主要表现在：
——对促进城市的科学决策和发展起到了重要的支撑作用。据相关城市的政府部门反映，使用基于地理信息公共平台的应用系统，使有关业务工作的效率普遍提高3倍以上，大大提高了政府部门决策的科学性，是常规工作手段难以比拟和做到的。
——在扩大内需、促进经济增长方面带动作用明显。据不完全统计，通过实施项目，国家投入航空摄影和技术支持经费近6000万元，已带动各地在基础地理信息数据生产、高新技术设备配置及应用系统建设等方面投入约8亿元。
——夯实了城市信息化基础，促进了地理信息资源的统筹开发利用。目前，试点与推广工作完成的高分辨率航空摄影和卫星影像覆盖面积超过2万平方千米，采集处理各类大、中比例尺基础地理信息数据超过50TB，建设并完善了城市基础地理信息数据库。从根本上解决了这些城市地理信息资源匮乏的问题，夯实了城市信息化的基础。
——改变了测绘服务模式，提高了测绘保障服务水平。城市地理信息公共平台的建设和运行，改变了测绘部门以往只提供资料数据的粗放型服务模式，拉近了测绘工作服务于地方政府、服务于城市经济建设的距离。
——形成了较为完善的标准、技术和软件体系。制定完善了《数字城市地理空间框架建设规范》和《数字城市地理空间框架应用规范》等纲领性技术文件；形成了《数字城市地理空间信息公共平台技术规范》等20余项国家标准和10余项行业标准；用于数字城市建设应用的系列软件已形成产品。
——建立了国家、省、市三级政府部门共建共享模式。试点工作开创了国家测绘局、省级测绘主管部门、城市人民政府合作共建、成果共享、各有侧重的项目管理实施模式，充分发挥了各方的技术优势、资源优势和管理优势。国家测绘局在政策、标准、总体设计、航空摄影、公共平台建设、国家基础测绘成果使用及系统集成等方面予以支持；负责组织项目竣工验收。省级测绘行政主管部门指导项目建设工作；负责项目进度与质量的管理和监督；在基础资料提供、技术设计以及项目组织协调等方面给予支持。城市人民政府负责项目的组织实施和落实项目主要经费；负责项目建设和成果的推广应用；负责建立地理信息公共平台的长效运行机制，对平台的管理、维护与更新提供相应的保障。
归纳起来，试点工作成效可以用7个“第一次”来概括，一是第一次将测绘项目上升为“市长工程”，显著提升了测绘工作的地位。各地市政府纷纷向省级测绘主管部门申请成为建设试点城市。市长出面签署国家、省、市三家共建共享协议，要求在全市广泛推广地理信息公共平台应用。二是第一次通过项目带动了市（县）测绘机构建设。郑州、潜江、太原、嘉兴、烟台、温州、鄂州、临沂、聊城等30多个城市分别成立了测绘管理局或市地理信息中心。三是第一次打破了数据尺度上的分割，促进了地理信息共享。在航空摄影方面，国家、省级测绘行政主管部门和地方人民政府联动，实现了一次数据获取、三方共享的机制；避免了重复建设，节约了政府财政资金。形成的最终测绘成果三方共享，打破了人为的基础地理信息数据尺度上的分割，促进了数据资源的广泛共享和充分利用。四是第一次在数字城市领域大幅度扩大了测绘部门的影响，测绘部门的主导地位得到了社会各界的认可。原国务院信息办、现国家工业与信息化部有关司负责同志说：“我一直在抓数字中国、数字城市；科技部、建设部、工信部、发改委等都在开展这方面工作。数字中国概念在中国被炒作、争论、探索了整整十年时间，没有太大起色。今天，在太原终于得到破题。”北京大学数字中国研究院主动邀请三位测绘部门领导、专家分别出任其副理事长、理事、数字城市研究中心副主任；公安部吸纳两名测绘系统专家作为公安GIS专家组顾问，近100个公安GIS试点基本依托国家测绘局试点城市；建设部部分数字城管试点重新申请纳入国家测绘局数字城市试点；国土资源部广泛地将数字城市建设试点成果全面应用于国土资源二次调查工程。五是第一次实现由党委、政府主要领导自己动手在线使用地理信息辅助决策。公共平台通过政务网直接联通到书记、市长办公室，通过门户可以便捷使用，为党委、政府精准掌握市情提供了科学的工具。可以更好地在空间上精打细算，集成了多种专题信息，支撑了政府在重大项目审批、选址、方案优选等方面的科学决策。六是第一次在数字城市领域全方位、多层次培养人才队伍。通过举办培训班、开设专题研究生班等形式，为数字城市、数字中国建设培养了一批技术骨干；近两年已经开展了全国性150人以上的技术培训6次；短期标准培训3次、政策培训1次。七是第一次直接拉动内需、吸引投资近8个亿，且以测绘部门为主承担。
乘势而上，全面启动和实施国家推广计划
经过多方共同努力，数字城市地理空间框架建设试点工作渐入佳境，进入了跨越式发展阶段，大范围、大规模在全国进行推广的条件已经成熟。国家测绘局党组果断决定，乘势而上，全面加快数字城市地理空间框架建设，将数字城市地理空间框架建设工作整体上从试点全面转入推广，推广工作重点向省级测绘行政主管部门转移。针对推广工作的部署和要求，国家测绘局起草了《关于加快数字城市地理空间框架建设推广的意见（讨论稿）》。全面推进数字城市地理空间框架建设与应用，促进城市地理信息资源的统筹开发与共享利用，进一步提升测绘为经济建设主战场服务的能力，成为测绘部门推动事业科学发展的又一项重要战略举措。
国家测绘局确定了工作思路和工作目标。基本思路是：坚持“政府主导、统筹规划，需求牵引、科技推动，统一标准、资源共享，注重应用、平衡发展”的原则，完善建设与管理的政策机制，加快数字城市地理空间框架建设，加大推广应用工作力度，为城市信息化建设和又好又快发展提供权威、标准的地理信息公共平台。
推广目标是：形成完善的数字城市地理空间框架建设、管理与应用服务机制；建立科学、适用的技术和标准体系；培养建设国家、省、城市各有侧重、专长的技术人才队伍。到“十一五”末，在建设方面，完成或基本完成120个左右城市的地理空间框架建设，建立城市权威统一的地理信息公共平台；在应用方面，已完成地理空间框架建设的城市，在政务内网全面使用地理信息公共平台，1/3的政府部门以公共平台为基础，建立业务管理应用系统。到2015年，基本完成全国地级以上城市地理空间框架的建设与应用，使城市建设与管理的信息化水平得到明显提升，为市政府科学决策提供可靠的空间信息保障。
当前，国家测绘局正紧紧抓住数字城市建设这个牛鼻子工程，在全国范围全面推开数字城市建设。国家测绘局将继续对试点城市和推广城市在政策标准、航空摄影、公共平台建设、国家基础测绘成果使用等方面予以支持，全面免费配发平台软件；进一步扩大试点范围，对已建城市在影像数据获取方面给予长期支持，优先考虑配套无人机航摄系统装备。加大宣传力度，深入开展数字城市建设系统性专题宣传活动，营造良好的社会氛围和发展环境，不断提升测绘工作的社会影响力。
下一步，国家测绘局将全力推进以数字中国为总目标的数字城市建设，每年遴选30—50个城市，纳入推广项目计划，力争用5年左右的时间，基本建成全国所有城市的数字城市。到“十二五”末完成全国地级市和有条件县级市的数字城市建设；已经完成数字城市建设的城市，要强化应用推广，建立起公众服务系统，服务百姓生活，同时要广泛建立业务应用系统，促进部门间信息共享和政府科学管理决策。与此同时，国家测绘局将加快推进国家、省区、市（县）的基础地理信息资源互联互通和共建共享，力争到“十二五”末建成较为完备的数字中国，大幅提高测绘保障服务能力，为推动经济社会全面协调可持续发展作出新的更大贡献，让全社会充分共享我国测绘事业发展的成果。
