违法违规飞行的危害
记：“低慢小”飞行器违法违规飞行的主要危害有哪些？
昝：由于“低慢小”飞行器携带便利、种类繁多、成本低廉、操作简单、获取渠道多，日常管控中防范处置难度大，若长期疏于管理，极有可能被不法分子利用，制造事端。
“低慢小”飞行器违法违规飞行的危害主要有三点：
一是对国家空防安全构成威胁。由于“低慢小”飞行器探测、发现、跟踪困难，是雷达防空系统的软肋，加之种类繁多、性能差异大，自主导航和通信能力弱，操控精准度不高，容易出现偏离预定航线和空域情况，进入重要政治、经济、军事目标上空，处置不及时，就可能危及重要目标安全。
二是对社会公共安全造成威胁，给社会治安防控增加不稳定因素。“低慢小”飞行器不属于危险化学品，也不属于管制器具，其销售、购买都没有限制，极易被不法分子及恐怖分子利用，作为运载危险物质、散播危险品的工具。
三是对人身财产安全构成威胁，造成安全事件。
三大问题：
法治不全管理缺失职责不清
记：“低慢小”飞行器管理面临哪些工作困境？
昝：从宏观层面来说，有关“低慢小”飞行器管理的法律法规不完善。
我国现行法律体系中对以无人机为代表的“低慢小”飞行器的规定偏向于原则性、指导性、临时性，不能对“低慢小”飞行器特别是无人机的技术开发、生产制造、市场准入、适航审批、安全运行、监督管理等相关的环节作出切实有效的指导、规范和约束。
2015年，中国民航局颁布了《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》（征求意见稿）《轻小型民用无人机系统运行管理暂行规定》，以及先前发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人机空中交通管理办法》，虽然对无人机的“人”“机”“飞行”管理进行了完善，但对航模、气球、小型航空器的操作人员、器具、飞行等如何管理没有涉及。
工信部无管局的《关于无人驾驶航空器系统频率使用适宜的通知》规划了840.5-845MHz、1430-1444MHz、2408-2440MHz频段用于无人驾驶航空器系统，其中也未涉及航模、气球、小型航空器。
2016年国务院、中央军委空中交通管制委员会发布《无人驾驶航空器飞行管理规定》，也未涉及航模、气球、小型航空器。
2016年9月国家民航局出台《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》第三条规定：民航局指导监督全国民用无人驾驶航空器系统交通管理工作，地区管理局负责本辖区内民用无人驾驶航空器系统空中交通服务的监督和管理，空管单位向其管制空域内的民用无人驾驶航空器系统提供空中交通服务。但是，该办法适用于依法在航路航线、进近（终端）和机场管制地带等民用航空使用空域范围内或者对以上空域内运行存在影响的民用无人驾驶航空器系统活动的空中交通管理工作，对非法改造、非法使用的行为无法管控。
2009年施行的《民用机场管理条例》第四十九条第五项规定：禁止在民用机场净空保护区域内放飞影响飞行安全的鸟类，升放无人驾驶的自由气球、系留气球和其他升空物体。2011年7月1日施行的《云南省民用运输机场保护条例》第十八条第一款第二项规定，机场净空保护区域内，禁止施放飞艇、热气球、风筝、滑翔机、动力伞等升空物体。第四十五条规定：违反本条例第十八条第一款规定情形之一的，由建设规划、气象或者机场管理部门按照规定职责责令改正，可以处以1000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处2万元以上10万元以下罚款。两个条例只针对机场净空保护区域，未涉及其他要害部位和重要区域。
从中观层面来说，军、地各职能部门对“低慢小”飞行器管理缺失。
我国为加强“低慢小”飞行器管理，出台了一些对无人机的管理规定。如《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等规范性文件，但一方面是从业人员法律意识不强，出于经济利益和个人爱好黑飞，另一方面是国家军、地各职能部门管理缺失，审批程序复杂或申报飞行（飞行空域和计划）无门，不知找谁申报。
另外，军、地各部门对“低慢小”飞行器存在着执法处置无力、管理随意的问题。如2010年解放军总参谋部、公安部、海关总署、国家工商总局、体育总局、安监总局、中国民航局、中国气象局等八部委联合下发《关于加强和改进通用航空管理的意见》，对民航、军队、公安、海关、工商、体育等部门的职责进行了明确。但各部门对职责的理解和执行存在偏差，部门履行职责情况不尽相同。如空军部门为空域审批单位，对个人航模类的飞行无法审批；民航监管部门对小公司和个人的违规飞行活动处罚力度明显不足；气象部门对无人驾驶气球、系留气球的管理措施还未出台；体育部门对航模的管理没有具体措施；工商部门、海关部门对“低慢小”飞行器生产、销售、流通等还未制定管理规则。
从微观层面来说，公安机关各部门对“低慢小”飞行器的管理职责不清。
从法律规定看，公安机关对“低慢小”飞行器管理没有明确的管理职能，但从反恐、社会维稳、治安防控等方面看，反恐、治安、警航、科信等警种都有管理的业务和信息需求，导致多头管理，职责不清，专业性不强，与政府职能部门协调不力，信息资源分散，管控不到位。
2014年国家空管委出台《低空空域使用管理规定》征求意见，要求：“公安部门配合有关部门依法对通用航空器实施管理，负责违法违规通用航空器落地后的秩序和现场处置工作，配合对违法违规飞行的单位和个人进行查处，组织协调重大活动期间通用航空器的地面防范管控工作，协助军队进行空中违规查证。”其中涉及公安部门对通用航空器落地后现场处置规定不明确；配合哪些单位对违法违规飞行的单位和个人进行查处，以哪个单位为主、如何查处等规定尚不清楚；组织重大活动期间的通用航空器地面防范管控，防范规定不明、协助军队进行空中违规查证协调机制不清。
管什么？谁来管？怎么管？
记：对“低慢小”飞行器的管理，管什么？谁来管？怎么管？您有何思考？
昝：首先，完善管理法规体系，规范生产、销售、购置、使用全过程管理工作，解决管什么的问题。
在我国现行法律中，还没有针对“低慢小”飞行器尤其是无人机的专门法律，没有从根本上解决监管、生产、经营、使用、违法处罚等管理措施。立法部门应该立足于“低慢小”飞行器的特点，充分考虑到社会发展需求和民航、空管、公安、无线电管理等部门的工作需要，从生产、适航、注册、审批、飞行、监管、处罚等方面全方位前瞻性立法，明确相关参与人的民事责任、行政责任和刑事责任，并同步出台与法律配套的实施细则、操作规程和行业规章，加强法制宣传教育，将“低慢小”飞行器管理真正纳入国家法律体系。
其次，成立监督管理机构，建立明确各有关单位管理工作机制及职责任务，解决谁来管的问题。
成立低空空域安全管理委员会，由发改委、工商、无线电管理委员会、民航监管局、机场、民航空管、气象局、军队等为成员单位，定期召开联席会议，建立信息通报、协调管控等机制，研究制定“低慢小”飞行器的分类标准，建立专门机构监管、信息共享的统一数据库，形成管控“低慢小”飞行器多部门协同管理合力。
公安机关警务航空管理办公室作为低空管理委员会下属的常设机构，具体负责日常“低慢小”飞行器以及其他航空器的管理、情况收集和对策研究。没有警务航空管理部门的，由本级公安机关成立警务航空管理部门或警务保障部门负责管理工作。
各级政府应在军事重地、机场净空保护区域等关乎国家安全的区域及周边划定禁飞区，明确重大会议、重要活动、重要节庆期间的限飞区域。充分利用网络、电视、广播、报纸、公告等媒介做好宣传教育。
工商部门负责加强对已登记注册的“低慢小”飞行器生产厂家、经营商家、修理行业、航模协会的管理，对非法生产、销售、改造的坚决予以打击和取缔，生产厂家应对“低慢小”飞行器核心部件实行全国统一的电子编码，标识身份识别编码和飞行激活码，销售商家实行实名登记销售，详细记录购买单位、人员的信息。
无线电管理委员会依法对无人驾驶航空器使用无线频段的监控，及时发现、通报无人机飞行情况和空域，坚决防止无人机超出规划频段的现象。
民航机构负责依法加强对民用无人驾驶航空器飞行活动的管理，加强对无人机系统驾驶员管理的行业协会、民用无人机驾驶员的规范管理，规范其空中交通管理工作；会同有关职能部门对机场周边区域进行巡查，对违反规定施放漂浮物、升空物的应当责令施放者收回；不能收回的，应当采取安全措施并及时通报。
第三，发挥公安职能作用，健全公安机关联动管理、处置机制和措施办法，解决怎么管的问题。
紧紧依靠党委政府的领导，充分发挥公安机关职能作用，加强协调配合，按照“防范于未然、制空于地、消除于危害前”的基本要求和原则，始终保持对“低慢小”飞行器违法飞行的高度警惕，严格管理、严密防范，层层落实安全管理责任制，以万无一失的安全标准，确保管控措施到位，不发生利用“低慢小”飞行器制造影响的案（事）件，为社会政治稳定创造一个良好的社会治安环境。
一是要建设“低慢小”飞行器管理信息系统，强化源头管控。由治安部门、科信部门、警务航空管理部门牵头建设“低慢小”飞行器管理信息系统，联通工商、民航等关联数据，“低慢小”飞行器信息纳入平台管理。各地公安机关负责具体收集上报的“低慢小”飞行器信息数据。
二是要加强日常动态管控和禁飞管控。各级公安机关要对辖区内的生产、销售、维修和拥有小型航空器、航模的单位和人员，签订责任书，被要求相关责任人定期向属地公安机关报备小型航空器的管理、使用、购销、维修情况，督促落实购销飞行器实名登记管理，并将情况录入信息系统，实现动态管控。在禁飞时段和区域要对划定的禁飞区域、限飞区域落实管控措施，加强宣传教育，发动群众，及时发现、制止、举报非法升空飞行器。从实战角度出发，加强科技化装备建设，针对无人机等小型航空器，配备相应探测、干扰、屏蔽设备，力争实现在安全距离范围内对无人机的预警发现、飞行控制、精确打击，有效避免其造成现实危害。在重大会议、重要活动、重要节庆期间，巡特警、交警、派出所等社会面巡控力量要加强对政治中心区、重要点位、敏感地区的巡控，严密管控措施，防止造成现实危害。
三是要加强情报信息收集、研判。各级情报、反恐、国保、网安、治安部门要加强情报信息收集，了解掌握动态情况，及时发现、消除不稳定因素。对于准备利用“低慢小”飞行器制造事端、开展破坏活动的行动性信息，要立即开展落实核查工作，彻查到底。对民航、气象等有关部门提供的非法飞行活动以及人民群众发现报警，组织社区、居委会、村委会等群防群治力量，及时果断进行处置。对未取得合法生产、营业许可证的企业和航空（飞行）俱乐部，要会同工商、民航等有关部门予以关闭取缔；对违规升空的飞行活动，或利用”低慢小”飞行器从事各类违法犯罪活动的，严格依法处理。
